Traduzione dal cinese a cura di Simone Dossi e Flora Sapio
La Legge della Repubblica popolare cinese sulle organizzazioni caritatevoli, approvata nel marzo del 2016, costituisce una pietra miliare nella storia legislativa della Cina. È un passaggio importante (in cinese) sia per la regolamentazione di un settore-chiave, sia per la realizzazione dello Stato di diritto in Cina. Per commentare in modo completo la Legge, non è tuttavia sufficiente esaminarne le disposizioni giuridiche, ma serve una valutazione più complessiva che consideri anche i principi della legislazione, il suo contenuto e la sua procedura.
I principi della legislazione (lifa fali, 立法法理) e la sua filosofia di fondo costituiscono le fondamenta della legislazione e la sua forza motrice: riflettono la cultura giuridica di un paese e lo spirito dei tempi. Utilizzando le disposizioni della Legge sulle organizzazioni caritatevoli come struttura portante, i principi della legislazione connettono la formulazione giuridica con gli altri aspetti applicativi. Un grande dilemma per il mondo giuridico cinese è come conciliare i valori fondamentali della legalità socialista – il marxismo-leninismo, il pensiero di Mao Zedong, la teoria di Deng Xiaoping, l’importante pensiero delle “Tre rappresentanze” e la prospettiva scientifica allo sviluppo – con i valori giuridici fondamentali di equità, giustizia, correttezza procedurale, sicurezza ed efficienza. Per esempio, la Legge sulle organizzazioni caritatevoli ha proibito la raccolta di donazioni effettuata a titolo privato su internet – un fenomeno frequente nella Cina di oggi – e affronta problemi quali l’accertamento dell’identità e l’individuazione della natura dei capitali. L’obiettivo è proteggere l’ordine sociale e giuridico, ma queste disposizioni rischiano di privare molti privati cittadini della possibilità di ottenere (e fornire) sostegno per cause in cui si riconoscono. Diventa pertanto difficile dare concreta attuazione al principio di giustizia per i singoli individui.
Il contenuto della legislazione (lifa neirong, 立法内容), oltre alle norme relative agli aspetti di tecnica legislativa, riguarda la struttura esterna e interna della legislazione. La struttura esterna indica se la Legge sulle organizzazioni caritatevoli sia ben coordinata con gli altri ambiti del diritto, secondo il principio del sistema giuridico con caratteristiche cinesi. Quest’ultimo è basato sulla Costituzione come riferimento supremo, sulle leggi di rilevanza costituzionale, sul diritto civile, sul diritto commerciale come assi giuridici portanti, ed è costituito dalla normativa a più livelli dei regolamenti amministrativi e dei regolamenti locali. Per esempio, l’articolo 8 della Legge sulle organizzazioni caritatevoli stabilisce che “le organizzazioni caritatevoli possono assumere la forma organizzativa di fondazioni, gruppi sociali, enti di servizio sociale”. Tuttavia, nel diritto amministrativo vigente non vi sono criteri per stabilire quale tipo di organizzazione possa essere qualificata come “ente di servizio sociale”. Né è possibile risolvere questo problema attraverso il principio generale per la soluzione dei conflitti legislativi. Si tratta di un’imperfezione nel coordinamento tra la Legge sulle organizzazioni caritatevoli e la legislazione vigente. Quanto invece alla struttura interna, essa riguarda molteplici aspetti: quali debbano essere i contenuti della Legge; se il testo sia chiaro, concreto, mirato e attuabile; se parta da esigenze reali e sia in grado di soddisfare le necessità di riforma e sviluppo economico e sociale; se stabilisca in modo scientifico e razionale diritti e doveri di cittadini, operatori giuridici e altre organizzazioni, così come i poteri e le responsabilità degli organi dello Stato. Per fare un esempio, la Legge sulle organizzazioni caritatevoli stabilisce che gli individui non possano organizzare raccolte di fondi. Tuttavia secondo Kan Ke (in cinese), vicedirettore del Settore proposte legislative del Segretariato della quarta sessione plenaria della XII Assemblea nazionale del popolo, la legge non vieta a una persona di rivolgersi alla società per raccogliere i fondi necessari ad affrontare una situazione di emergenza, se ciò è a esclusivo beneficio di se stesso e dei propri stretti familiari. Ciò crea incertezza sui limiti dei diritti individuali e rischia di produrre una situazione di arbitrarietà e ingiustizia nell’attuazione della Legge.
La procedura legislativa (lifa chengxu, 立法程序) comprende infine la trasparenza del processo legislativo durante tutto l’iter, dalla formulazione della proposta di legge alla fase degli emendamenti, fino alla discussione finale e all’approvazione, offrendo ai cittadini la possibilità di partecipare alle attività legislative attraverso molteplici canali e garantendo alle loro opinioni un’adeguata considerazione. Per quanto riguarda l’iter della legge, la proposta di Legge sulle organizzazioni caritatevoli è stata sottoposta a discussione pubblica (in cinese) in due distinte fasi, nell’ottobre e nel dicembre del 2015. Ciò ha garantito la natura democratica e trasparente del processo legislativo. Tuttavia, dopo il secondo periodo di pubblica discussione, non sono state fornite informazioni di alcun tipo riguardo alla proposta finale sottoposta per approvazione all’Assemblea nazionale del popolo. Solo dalla spiegazione di Li Jianguo, vicepresidente del Comitato permanente dell’Assemblea, si è appreso che il testo infine sottoposto all’approvazione dell’Assemblea durante la quarta sessione “si compone di 12 capi e 112 articoli, che disciplinano rispettivamente aspetti generali, organizzazioni caritatevoli, raccolte di fondi a fini caritatevoli, donazioni caritatevoli, trust caritatevoli, proprietà caritatevoli, servizi caritatevoli, trasparenza delle informazioni, misure di promozione, supervisione, responsabilità giuridica e disposizioni aggiuntive”. Secondo quanto riportato sul sito internet dell’Assemblea, “il Comitato per gli affari giuridici dell’Assemblea nazionale del popolo si è riunito il 3 dicembre e in base alle opinioni sottoposte dalle delegazioni, dai membri della Conferenza politica consultiva e da altre parti coinvolte ha approvato 92 emendamenti alla proposta di legge, di cui 34 sostanziali”. In altre parole, per la terza bozza della proposta di legge (redatta in base alle opinioni raccolte sulla seconda bozza) e per la quarta bozza (redatta in base agli emendamenti proposti dalle delegazioni dell’Assemblea nazionale e dai membri della Conferenza politica consultiva) non è stata rispettata la trasparenza del processo legislativo. Nei passaggi dalla seconda, alla terza e alla quarta bozza non sappiamo pertanto se le opinioni raccolte siano state debitamente protocollate, analizzate e considerate dai dipartimenti legislativi.
In conclusione, l’attività legislativa di uno Stato riflette la coerenza e la qualità del suo sistema giuridico: una legislazione all’avanguardia non si valuta perciò soltanto in base alle disposizioni in essa contenute. L’auspicio è che i legislatori cinesi facciano ancor più attenzione ai principi della legislazione e alla procedura legislativa.
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