Scrivere sul noto tema della Cina del secondo dopoguerra in relazione al regionalismo in Asia orientale è un compito straordinariamente complesso. Le difficoltà iniziano dal dover esordire (così come si sentirebbero costretti a fare gli autori di quasi tutti i saggi dedicati alle dinamiche politico-economiche di questa parte del mondo) con una lista di Stati-nazione appartenenti all’Asia orientale. I criteri adottati per la stesura di una lista di tal genere spazierebbero dall’ideologico, all’economico, al culturale. Questo si deve in parte a complicazioni nella storia della creazione di istituzioni multilaterali pensate per creare un senso di comunità “regionale” in quest’area del mondo. Nel 1947, quando l’Organizzazione delle nazioni unite (Onu) istituì la Commissione Economica per l’Asia e l’Estremo Oriente (Economic Commission for Asia and the Far East, ECAFE), solo sei paesi avevano ottenuto l’indipendenza (Afghanistan, Cina, Iran, Giappone, Nepal e Thailandia), nessuno dei quali era nelle condizioni di assumere un ruolo di comando; furono i governi colonizzatori a lavorare attraverso l’ECAFE per la gestione di transizioni future. “I paesi dell’Asia guardavano più all’Occidente che all’Oriente. Il sistema delle Nazioni Unite era in fasce. Non vi era alcuna esperienza di multilateralismo nella regione”.^[1] L’ECAFE e le agenzie che le succedettero sono esistite ed esistono ancor oggi più per implementare decisioni prese nei quartieri generali dell’Onu e per coordinare progetti sostenuti da donatori che per proiettare la voce della regione in istituzioni globali quali, appunto, l’Onu. L’istituzione dell’Associazione delle nazioni del Sud-est asiatico (Association of South-East Asian Nations, ASEAN) nel 1975 rappresentò senza dubbio il primo tentativo portato avanti da figure che agirono in quanto “organizzatori regionali” nel vero senso del termine. Da allora è emerso un coacervo di raggruppamenti, ciascuno dei quali voluto nel nome della promozione del regionalismo. L’appartenenza a questi, nonché molti altri temi, restano però basati su criteri selettivi, e creano divisioni.

Poi, come con qualsiasi tema di affari regionali, il valore di ogni sforzo creativo si giudica in base a se, nel corso della discussione, si sono prodotte nuove idee. La realtà rende tuttavia ardua l’identificazione di contributi significativi. Anzitutto perché i principi fondamentali del teorizzare sulle relazioni internazionali – come esercizio sia accademico, sia di perorazione politica – hanno registrato cambiamenti pressoché minimi nell’ultimo secolo. Per la discussione di temi legati alla Cina in particolare o all’Asia in generale, le Relazioni Internazionali (RI) come disciplina accademica restano una “scienza sociale statunitense”.^[2] Le intuizioni realiste che essa comprende, specialmente il sunto sull’anarchia e il predominio del potere statunitense su di un (potenziale) rivale, continuano ad essere le più influenti nell’inquadramento di un pensiero. L’ipotesi secondo cui solo una potente e mirata presenza militare statunitense possa assicurare il mantenimento dell’ordine regionale è utilizzata nella regione sia come fine, che come mezzo. Nella mappatura mentale dell’ordine regionale, la Cina è definita come causa d’inquietudine, incertezza e, in anni più recenti, completo sconvolgimento regionale. Per estensione, la Cina è definita come un attore estraneo dal quale guardarsi, non propriamente appartenente all’Asia orientale nonostante la sua posizione geografica. Agli altri attori dell’Asia orientale resta la possibilità di ricoprire il ruolo di alleati degli Stati Uniti, della Cina, o di proteggersi da entrambi.

Il più sorprendente divario concettuale tra le visioni cinesi e non cinesi del regionalismo in Asia orientale ha a che fare con il loro fine ultimo. Vista attraverso un prisma cinese, l’appartenenza della Cina all’Asia orientale deriva dalla sua connessione geografica – un elemento che non concede alcuno spazio ad ulteriori dibattiti sul tema. L’essenza del regionalismo dell’Est asiatico dovrebbe dunque coincidere con un’esplorazione dei metodi che la Cina ha a disposizione per andare d’accordo con i suoi vicini, i quali non possono allontanarsi gli uni dagli altri, né tantomeno scegliere di farlo. Al contrario, alla base del pensiero che guida gli interessi statunitensi nella regione vi è l’ambizione di tenere la Cina “al posto giusto”.^[3] Troppe volte l’esercizio di scambi accademici tra esperti cinesi e i loro colleghi europei e statunitensi procede senza che le divergenti mappe mentali che tutti possiedono della Cina e dell’Asia orientale siano rese esplicite. Il conseguente fallimento in termini di comunicazione o di mutuo riconoscimento non emerge subito, ma contribuisce alla conservazione di un’inquietudine reciproca, o addirittura di un vero e proprio antagonismo.

In maniera piuttosto ironica, ciò con cui abbiamo a che fare è che sia la Cina, sia gli Stati Uniti condividono una richiesta di mutua accettazione dell’altro come paese appartenente a pieno titolo alla medesima area geografica. Domande legate a questo comprendono se l’accettazione di uno deve poggiare sulla premessa del diniego delle restrizioni sulla legittimità dell’altro. Risposte a domande di tal genere sono raramente esposte in modo diretto, ma si nascondono sotto parole scintillanti quali “pace”, “stabilità”, e “prosperità”. Questo stato delle cose in parte spiega la continuazione e addirittura l’intensificarsi del disprezzo reciproco, nonostante questi due paesi possano oggi accedere ai dibattiti di politica estera che avvengono nell’altro, o al pensiero delle rispettive società.

In questo contributo, i ripetuti ammonimenti del Partito-governo cinese contro il ripetersi degli errori politici dell’Unione sovietica che contribuirono al suo collasso sono visti come espressione credibile di un ampio consenso esistente tra le élite del paese e la società in generale. È anche vero che all’interno della Cina vi siano pochi dubbi sulla saggezza del non voler dar parte di raggruppamenti politico-militari in Asia orientale – il “regionalismo” così com’è concepito da una lettura occidentale delle RI. Da una parte, questo tipo di promozione d’autocoscienza ha come premessa il dipingere gli Stati Uniti come una fonte di ostilità esterna.^[4] Dall’altra, una lettura spassionata di queste dinamiche vede poca differenza tra le esternazioni cinesi e le voci ufficiali statunitensi che considerano la Cina una minaccia. Dopo tutto, la logica della campagna politica poggia le sue basi sull’identificazione di un nemico pubblico all’interno e all’esterno dei propri confini.

 

Ordine regionale

Più o meno a partire dal 2015 si è registrato un rapido e sostenuto incremento negli esempi di caratterizzazione della Cina come sfidante dell’”ordine internazionale basato su regole”. Nonostante la nozione dell’ascesa della Cina come minaccia all’ordine guidato dall’Occidente sia stata promossa poco dopo il collasso dell’Unione sovietica,^[5] un notevole salto teorico si è avuto più di recente, a seguito dell’elaborazione di un discorso che vede l’Occidente perdere terreno rispetto alla Cina non solo in termini di crescita economica, ma anche in termini di attrattiva dei sistemi politici che comprende. Un coro di decisori politici convinti che la Cina sia solita infrangere le regole dell’ordine costituito si è consolidato nell’estate del 2016 quando, in occasione dello Shangri-La Dialogue, evolutosi in una piattaforma regionale per consentire a diversi partecipanti di esporre i loro rispettivi piani di politica per la difesa, il Segretario per la difesa statunitense aggiornò la ratio che avrebbe da lì in poi guidato l’alleanza difensiva.^[6] L’inquadratura della regione e la sua caratterizzazione come “Indo-Pacifico” costituisce l’esempio più recente di questa tendenza avviata nel 2016. Non a caso è stata proprio l’amministrazione Trump a rinominare il Pacific Command (USPACOM, Comando Unificato delle Forze armate degli Stati Uniti responsabile per l’area dell’oceano Pacifico) con base alle Hawaii Indo-Pacific Command (USINDOPACOM) e a descrivere la Cina come una potenza “revisionista” decisa a minare l’ordine internazionale a guida statunitense sia nel rapporto sulla strategia di sicurezza nazionale del 2017, sia nel rapporto sulla strategia di difesa nazionale del 2018. Sviluppi del genere non corrispondono, tuttavia, a dei “cigni neri”: in materia di politica estera e di sicurezza diretta alla Cina, l’amministrazione Trump ha attuato un cambiamento più di stile che di sostanza.^[7]

Occorre notare, tuttavia, come concettualizzare la Cina come un “affronto dell’ordine internazionale” non rimandi necessariamente e solo a nozioni legate al mantenimento della supremazia degli Stati Uniti nella regione e a livello globale. Sentimenti di tal genere possono trovarsi anche in Europa. Ad esempio, una visione europea identifica come “disordine” l’inabilità dell’Occidente di portare la Russia alla resa della Crimea all’Ucraina, o fare in modo che la Cina accetti la scelta delle Filippine di ottenere una decisione arbitrale “terza” per la risoluzione di controversie bilaterali in materia di sovranità e altri diritti nel Mar cinese meridionale.^[8] Possono esserci modi alternativi di dare un senso al volta-faccia delle Filippine dopo che Manila ottenne il riconoscimento della sua posizione in un processo svoltosi in un tribunale internazionale. Penso alla nozione di “sicurezza non-tradizionale”, che si traduce in Stati che vivono in continuazione con differenze acute su problemi di sovranità (politiche alte) e lavoro per cooperare in commercio e investimenti e scambi a livello di società (politiche basse).^[9]

Le proteste ufficiali cinesi contro l’essere dipinti come la parte che ha sconvolto l’ordine regionale si può trovare nel Libro bianco sulla sicurezza regionale dall’ufficio di informazione del Consiglio di Stato (gabinetto), apparentemente l’11 gennaio 2017, il giorno seguente all’insediamento del presidente Trump alla Casa Bianca: le regole regionali e internazionali dovrebbero essere discusse, formulate e rispettate da tutti i paesi coinvolti, anziché essere dettate da uno Stato in particolare. Le regole dei singoli Stati non dovrebbero automaticamente diventare “regole internazionali”, ancora meno dovrebbe essere concesso ai singoli Stati di violare i diritti e gli interessi legittimi degli altri sotto il pretesto del rule of law.^[10]

In quanto ampie asserzioni di principio, c’è poco di straordinario in una simile inquadratura di queste posizioni. La sfida risiede nell’identificare relazioni di causa e effetto quando emergono dispute su particolari questioni in contesti bilaterali e multilaterali. Questa è la natura della diplomazia. La sostanza che si è senz’altro fatta valere nella regione dagli anni Ottanta è l’evitare il conflitto inter-statale militare. Nonostante probabilmente non si tratti solo di una peculiarità cinese, la pace negativa dev’essere un tipo di ordine regionale da conservare.

Nel mondo della diplomazia, è improbabile che queste articolazioni siano intaccate, sia nel rendere popolare un pensiero che nel comportamento politico da parte di quegli attori che sottoscrivono il concetto di regionalismo dell’Asia orientale per la gestione della Cina. Una buona parte della difficoltà per la Cina deriva dal suo fallimento nell’affrontare un nodo di fondo, ossia se la sua ricerca della ricchezza e della forza nazionale (potere militare incluso) sia, come si presume, mirata a spingere gli Stati Uniti al di fuori dell’Asia orientale, e ad estendere un suo vendicarsi del cosiddetto “secolo di umiliazione” (che oggi continua con la separazione di Taiwan dalla Cina continentale) a tutto l’Occidente.

Ad essere sinceri, negli ultimi dieci anni la Cina ha compiuto significativi sforzi nell’affrontare ampie questioni di carattere geo-strategico. Ad esempio, i leader cinesi parlarono di voler instaurare “un nuovo tipo di relazioni tra grandi potenze” (con gli Stati Uniti e le altre) dal momento che “l’Oceano Pacifico è ampio abbastanza da consentire a tutti gli Stati [che ne fanno parte] di coesistere”. In questa cornice, un’alternativa degna di essere presa in considerazione dovrebbe dunque essere un’architettura dominante di sicurezza trans-Pacifica di carattere primariamente regionale e che minimizzi l’impatto di importanti differenze dei sistemi politici che comprende al suo interno.^[11] A poche di queste iniziative è stata data seria considerazione all’estero, ma questo non dovrebbe impedire nuovi tentativi futuri. Il valore risiede nel fornire rassicurazioni costanti e nel mantenimento della coerenza del messaggio, anche quando le continue ripetizioni fanno poco o niente per cambiare le caratterizzazioni esterne della Cina.

 

Opzioni per la Cina

Data la natura dei suoi sforzi passati e presenti in tema di regionalismo – almeno per quanto riguarda le sfere di politica e di sicurezza – cosa potrà fare la Cina? Probabilmente continuerà ad essere difficile per Pechino rispondere affermativamente a domande inerenti l’adesione o la contestazione di quella versione del regionalismo che serve gli interessi di quegli “hub and spoke” militari e gruppo di Stati “di mentalità politica affine” che si rimettono alla leadership statunitense.

In futuro, sfide di azione/reazione sono destinate a diventare sempre più numerose. Ad esempio, la competizione geostrategica si è estesa fino ad includere il dominio cyber, compresa l’installazione di cavi sottomarini. Questa dinamica si aggiunge alle complessità già esistenti nel rapporto tra la Cina e i suoi vicini marittimi sull’utilizzo del fondo oceanico. Inoltre, la guerra commerciale che ha segnato gli ultimi tre anni delle relazioni tra Cina e Stati Uniti ha dato inizio ad un incerto processo di riallineamento delle catene mondiali del valore e dell’approvvigionamento.

Un aspetto fondamentale della realtà geostrategica che la Cina non può permettersi di ignorare è che l’isolamento geografico degli Stati Uniti garantisce loro un enorme margine di errore in materia di politica estera, mentre le complicazioni geografiche che tengono impegnata la Cina sul fronte sia terrestre sia marittimo concedono a Pechino un modestissimo margine d’errore. Alla luce di questo, non importa quanto fortemente il mondo giustifichi la Cina come il fattore motivante e come il fine ultimo della ricerca di un regionalismo maggiormente rigoroso, e non importa quanto fortemente dall’interno della Cina l’equazione di causa-effetto continui ad esser fatta funzionare anche in ordine inverso: la politica cinese deve resistere alla tentazione di perseguire un regionalismo che sia fine a se stesso, e che avviene meramente nel nome di un superficiale valore di solidarietà.

La Cina può infatti trarre beneficio dall’esempio dell’ascesa del movimento per la cooperazione Sud-Sud sviluppatosi tra gli anni Cinquanta e gli anni Ottanta del secolo scorso. Il movimento si distinse per l’approvazione, nel 1974, di una dichiarazione per un nuovo ordine economico internazionale il quale, su carta, supportava posizioni quali la sovranità statale permanente sulle risorse naturali. Un motivo saliente fu che le economie che si strinsero dietro a questo progetto politico si sovrapponevano in termini di strutture delle esportazioni e mercati di destinazione (le economie industrializzate, vecchi colonizzatori inclusi). Oggi, per la Cina, la Belt and Road Initiative porta con sé un’eco del vecchio movimento di cooperazione Sud-Sud e la sua capacità di attirare supporto politico e diplomatico è messa a dura prova. Se vi è una lezione di successo che la Cina può trarre dalla sua stessa esperienza è che essa rifiutò un’adesione dogmatica al movimento Sud-Sud, ma al contrario sfruttò le opportunità date dall’accesso ai mercati sia del Nord, sia del Sud del mondo. Per questo motivo, un’opzione saggia per la Cina potrebbe essere quella di continuare a perseguire lo stesso spirito di agilità che le ha sempre consentito di tessere relazioni con altri paesi sulla base di ritorni socio-economici tangibili, indipendentemente da complicazioni ideologiche passate e presenti. In altre parole, con il lancio di piattaforme diplomatiche quali il Boao Forum for Asia e l’Organizzazione di cooperazione di Shanghai, la Cina ha tutti i motivi per considerarsi un attore regionale riconosciuto da altri come tale.

In generale, il regionalismo in Asia è stato e continuerà ad essere di natura prettamente politica. La vera sfida che la leadership cinese si trova attualmente ad affrontare è il rischio che il paese cada nella “trappola del reddito medio” – uno scenario con implicazioni che si estenderanno ben oltre il contesto regionale. L’utilizzo del movimento di cooperazione Sud-Sud ben evidenzia come non esista sfida più ardua per la Cina di oggi del muoversi con agio tra proiezioni retoriche di orgoglio, l’asserzione dei suoi diritti, e il pragmatico utilizzo di opportunità volte a preservarne e rafforzarne il ruolo entro catene di valore e approvvigionamento regionali e globali.

Traduzione dall’inglese a cura di Carlotta Clivio

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^[1] Leelananda de Silva, “From ECAFE to ESCAP: pioneering a regional perspective”, in Unity and Diversity in Development Ideas: Perspectives from the UN Regional Commissions, a cura di Yves Berthelot (Bloomington: Indiana University Press, 2004), 132.

^[2] Stanley Hoffmann, “An American social science: international relations”, Daedalus 106 (1977) 3: 41-60.

^[3] Iain Marlow, “U.S. security bloc to keep China in «Proper Place», Pompeo says”, Bloomberg, 23 ottobre 2019. Disponibile all’Url https://www.bloomberg.com/news/articles/2019-10-23/u-s-security-bloc-to-keep-china-in-proper-place-pompeo-says.

^[4] Jeremy Page, “China spins new lesson from Soviet Union’s fall”, Wall Street Journal, 10 dicembre 2013.

^[5] John Ikenberry, “Power and liberal order: America’s postwar world order in transition”, International Relations of the Asia-Pacific 5 (2005) 2: 133–152.

^[6] U.S. Department of Defense, “Remarks by Secretary Carter and Q&A at the Shangri-La Dialogue”, 6 giugno 2005. Disponibile all’Url https://www.defense.gov/Newsroom/Transcripts/Transcript/Article/791472/remarks-by-secretary-carter-and-qa-at-the-shangri-la-dialogue-singapore/.

^[7] Zha Daojiong, “China-US relations under Trump: more continuity than change”, Asian Perspective 41 (2017) 4: 701-715.

^[8] Hanns Maull, “Conclusion: the Rise and Decline of the Liberal International Order”, in The Rise and Decline of the Post-Cold War International Order, a cura di Hanns Maull (Oxford: Oxford University Press 2018), 272.

^[9] Naila Maier-Knapp, “Use and utility of the non-traditional security concept in the context of the South China Sea arbitration”, European Journal of East Asian Studies 16 (2017) 2: 275-295.

^[10] The State Council Information Office of the People’s Republic of China, “China’s policies on Asia-Pacific security cooperation”, gennaio 2017. Disponibile all’Url http://www.xinhuanet.com//english/china/2017-01/11/c_135973695.htm.

^[11] Ma Zhongshi et al., “The Pacific Ocean is wide enough for all”, Contemporary International Relations (2014) 6: 1-19.

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• La Cina e il multilateralismo: contesto, dinamiche e scenari