Quali sono i punti di forza e i limiti del peacebuilding (inteso come supporto alla pace, in senso vasto) italiano in ambito OSCE?
L’Italia è tradizionalmente tra i principali sostenitori dell’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE), impegno che ha ricevuto conferma e nuovo impulso nell’anno della Presidenza italiana dell’Organizzazione, estesasi lungo tutto il 2018. È utile ricordare che, in un’organizzazione priva di personalità giuridica e di strutture sovranazionali con funzioni esecutive o normative, la Presidenza rappresenta l’unico organo di indirizzo politico e di rappresentanza. Il forte ed esteso coinvolgimento del nostro paese nell’OSCE deriva dalla consapevolezza del contributo importante che quest’ultima può offrire quale agente di sicurezza e fattore di stabilizzazione e prevenzione dei conflitti nel perimetro della sua membership e, potenzialmente, nelle aree delimitate dai suoi partenariati mediterraneo e asiatico.
Promuovere l’attualità dell’OSCE quale cornice collettiva di sicurezza e la comprensione del suo ruolo di attore e stakeholder nei processi di supporto alla pace non è sempre facile – neanche nel più tradizionale milieu diplomatico –, soprattutto in un frangente di acclarata difficoltà delle dinamiche multilaterali. Il riflesso che sovente si incontra è quello di relegare l’OSCE a un ruolo di comprimario in quanto figlia di un mondo diviso in blocchi in cui l’Organizzazione offriva un alveo politico di stabilizzazione – se non, secondo alcuni, di cristallizzazione – e destinato a perpetuare tale missione rispetto ai conflitti sorti sulla scia del crollo dell’edificio sovietico, come quelli in Georgia, Nagorno Karabakh e Transnistria, a cui dal 2014 si è aggiunta l’Ucraina.
In che modo la Presidenza italiana dell’OSCE ha segnato il ruolo dell’Organizzazione nelle operazioni di sostegno della pace?
L’esperienza della Presidenza italiana dell’OSCE nel 2018 ha offerto una testimonianza diretta della parziale miopia del citato riflesso, nonché conferma della vocazione – e del potenziale, in parte inespresso – dell’Organizzazione a guidare e/o sostenere iniziative di prevenzione e risoluzione dei conflitti e di sostegno ai processi di costruzione della pace. In particolare, la Presidenza italiana ha saputo interpretare al meglio lo stretto rapporto tra principi e vocazione dell’OSCE e lo specifico mandato che i paesi partecipanti hanno conferito all’Organizzazione – in particolare con le decisioni adottate alla Conferenza OSCE di Helsinki nel 1992 – per lo svolgimento di operazioni di sostegno alla pace. In questo senso, l’Italia è riuscita a ricavare lo spazio politico per promuovere un rinnovato ruolo dell’OSCE nel prevenire e gestire i conflitti nella regione lungo tre direttive fondamentali:
- Indirizzo e sostegno politico ai processi negoziali facilitati dall’OSCE come in Ucraina, con la Missione di Monitoraggio Speciale – presso la quale l’Italia ha al momento 26 funzionari distaccati – e la guida del Gruppo Trilaterale di Contatto, oppure nell’ambito dei già citati conflitti protratti, rispetto ai quali l’azione della Presidenza ha prodotto significativi passi avanti soprattutto sulla crisi della Transnistria, grazie all’opera di mediazione e facilitazione esercitata dall’allora Rappresentante Speciale della Presidenza italiana, l’ex Ministro degli Esteri Franco Frattini;
- Promozione dell’approccio “onnicomprensivo” dell’OSCE nel contrasto alle minacce alla sicurezza e alla pace nella regione – approccio fondato sull’assunto condiviso che la sicurezza degli stati non può prescindere dalla sicurezza dei propri cittadini;
- Valorizzazione del principio di complementarietà della sicurezza nelle regioni euro-asiatica, euro-atlantica ed euro-mediterranea – principio integrato già nell’Atto finale di Helsinki del 1975 e, come tale, consustanziale a quella che potremmo definire la “matrice valoriale” dell’Organizzazione.
Il contributo della Presidenza italiana al ruolo dell’OSCE nel supporto alla pace nella regione non si è quindi limitato alle funzioni di facilitazione e mediazione relative ai conflitti “congelati” o attivi, ma ha esteso e rafforzato l’impegno dell’Organizzazione nelle attività di prevenzione e mitigazione delle minacce alla pace e alla sicurezza, in particolare nelle aree di prioritario interesse per il nostro paese: lotta al terrorismo e alla radicalizzazione violenta, contrasto alla corruzione, tutela dei diritti di donne e bambini, lotta al traffico di esseri umani e agli altri traffici illeciti. Con uno sforzo inedito rispetto alle Presidenze precedenti, nel 2018 l’Italia ha fortemente investito sull’esigenza di dare nuovo impulso alla dimensione mediterranea dell’OSCE (legata da 25 anni da un rapporto di partenariato con alcuni paesi della sponda sud e orientale del Mediterraneo: Marocco, Algeria, Tunisia, Egitto, Giordania, Israele), includendola nei diversi esercizi e attività dell’Organizzazione e promuovendo così – pur nei limiti del partenariato – la proiezione dei principi e valori dell’OSCE in una regione cruciale per l’Italia quale quella mediterranea.
Quali tra i fattori individuati da Veron e Sherriff contribuiscono positivamente, e quali negativamente, allo sforzo di sostegno alla pace italiano in ambito OSCE? Perché?
Pur nel bilancio ampiamente positivo della Presidenza italiana dell’OSCE, e più in generale del contributo attivo che l’Italia offre all’Organizzazione, questa si è scontrata con diverse criticità, alcune peculiari all’OSCE, altre riconducibili ai fattori che generalmente influenzano le dinamiche e il sostegno internazionale agli sforzi di costruzione della pace.
Tra le prime, vi è la difficoltà strutturale di trovare punti di convergenza e costruire il consenso in un’organizzazione di paesi non “like-minded” retta, nei suoi processi decisionali, dalla regola dell’unanimità. Se è evidente che tale criticità non può non impattare in decisioni di intervento a sostegno della pace, è però altrettanto vero che una decisione maturata in una cornice tanto complessa integra, per forza di cose, profili di ownership e di condivisione di obiettivi difficilmente raggiungibili in altri contesti multilaterali a causa dell’eterogeneità degli interessi politici e geopolitici espressi dai paesi partecipanti. Ciò è confermato, ad esempio, dalla relativa rapidità di dispiegamento della Missione di Monitoraggio Speciale dell’OSCE in Ucraina nel 2015, pur in assenza di risorse pre-definite e pre-alimentate a cui poter attingere.
Guardando ai fattori più generali, invece, l’impatto dei mutamenti negli equilibri e nelle dinamiche internazionali non può che essere significativo nell’ambito di un’organizzazione che, per la sua connotazione e ampio bacino regionale di proiezione, integra nella sua identità le fratture e le correnti della geopolitica, i rapporti tra est e ovest e il progressivo ricomporsi dell’ex spazio sovietico. Anche in questo caso, tuttavia, proprio in ragione del fatto di integrare nella propria composizione – e, aggiungo, nella propria storia – le marche di divisione e delimitazione così come le pulsioni che tendono a riemergere nello scenario di sicurezza euro-asiatico, l’OSCE può offrire una piattaforma più agevole di altre per convergenze politiche che offrano spazio per iniziative di stabilizzazione e sostegno alla pace.
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