L’Indo-Pacifico è una regione economicamente dinamica e di fondamentale importanza per il futuro dell’ordine internazionale. Per questo motivo, essa è diventata un importante punto di riferimento geoeconomico e geostrategico per la politica europea. Su iniziativa di diversi stati membri, l’Unione Europea (UE) ha pubblicato due documenti sull’Indo-Pacifico: prima, le “Conclusioni del Consiglio su una strategia dell’UE per la cooperazione nell’Indo-Pacifico”, nell’aprile 2021[1], successivamente, la comunicazione congiunta inviata al Parlamento Europeo e al Consiglio intitolata “La strategia dell’UE per la cooperazione nell’Indo-Pacifico”, del settembre 2021[2]. Uno degli obiettivi principali di questo nuovo orientamento e concetto è quello di diversificare, approfondire e ampliare tematicamente le relazioni con la Repubblica Popolare Cinese (RPC) e gli altri partner della regione. In questo modo, l’UE intende svolgere un ruolo chiave nel plasmare gli sviluppi in questa regione dinamica. Il 22 febbraio 2022[3] si è svolto a Parigi, sotto la presidenza di turno francese, il primo “Forum ministeriale sulla cooperazione nell’Indo-Pacifico”, che si spera possa proseguire regolarmente in futuro.
In termini geoeconomici[4], l’Indo-Pacifico comprende importanti partner commerciali come la RPC, il Giappone, l’India, la Corea del Sud e gli stati del Sud-Est asiatico. Molti di questi Paesi hanno un’economia tra le più dinamiche al mondo e sono, quindi, obiettivi interessanti per il commercio e gli investimenti europei. Per questo motivo, l’UE dipende dall’apertura delle rotte commerciali e dei mercati nella regione. L’importanza geopolitica dell’Indo-Pacifico risiede nel fatto che è al centro della rivalità strategica tra gli Stati Uniti e la Cina. Gli sviluppi in questa regione determineranno la forma e il funzionamento futuri dell’ordine internazionale. È dunque anche nell’interesse dell’UE rafforzare l’“ordine basato sulle regole” esistente nell’Indo-Pacifico, avallando ad esempio il rispetto del diritto internazionale, pratiche commerciali aperte ed eque e la risoluzione pacifica dei conflitti.
Per garantire la credibilità dell’UE come attore internazionale nella regione, la strategia formulata deve essere resa operativa e portata a termine. Tutti devono mettere in mostra la volontà politica di perseguire questa politica sulla regione, attraverso un impegno a lungo termine. Ciò include, in primo luogo, la fornitura di risorse adeguate in termini di finanziamenti, equipaggiamento e personale su base continuativa. In secondo luogo, è necessario ampliare i contatti politici, ad esempio organizzando visite diplomatiche e individuando e realizzando nuovi formati e progetti concreti – ad esempio nell’ambito dell’iniziativa Global Gateway dell’UE[5] – in modo che l’UE acquisisca col tempo maggiore visibilità nella regione.
Nel momento in cui l’UE e gli stati membri si accingono a tracciare un percorso appropriato, essi devono affrontare quattro sfide principali. Queste riguardano in primo luogo il coordinamento europeo, in secondo luogo la scelta dei partner nell’Indo-Pacifico, in terzo luogo la definizione di priorità chiare e, da ultimo, la gestione di obiettivi e crisi confliggenti. L’invasione russa dell’Ucraina ha ulteriormente complicato l’impegno dell’UE nella regione indo-pacifica, poiché ha riportato l’attenzione e le risorse al più immediato vicinato europeo.
La cooperazione e il coordinamento europeo
Le istituzioni europee svolgeranno un ruolo centrale nell’attuazione della strategia indo-pacifica. Ad esempio, in campo economico solo Bruxelles può negoziare accordi di libero scambio. Alcuni accordi di libero scambio sono già in vigore o sono in corso di negoziazione con i Paesi dell’Indo-Pacifico; altri, come quello con l’India, hanno recentemente acquisito nuovo slancio. Tuttavia, nel settore della politica estera e della sicurezza, dove il processo decisionale dell’UE derivante dal “principio del consenso” ha i suoi limiti, singoli o gruppi di stati membri devono contemporaneamente attivarsi per riempire di sostanza la strategia. Con la presentazione da parte di Francia, Germania, Paesi Bassi e altri stati membri dei propri concetti e piani d’azione per la regione, sta emergendo una giustapposizione di strategie europee e nazionali. In questo contesto, è fondamentale stabilire uno scambio regolare tra i principali attori responsabili della politica per l’Indo-Pacifico, con l’obiettivo di armonizzare e coordinare le iniziative a livello sia comunitario sia nazionale.
Anche il Regno Unito pone l’accento sull’Indo-Pacifico nella sua strategia di politica estera e di sicurezza del marzo 2021[6]. Pertanto, Londra dovrebbe essere coinvolta il più possibile nei processi di coordinamento europei. Ciò consentirebbe di elaborare iniziative o posizioni comuni, aumentando al contempo la coerenza e la complementarità delle politiche europee riguardanti la regione.
Se non è possibile raggiungere un consenso a livello europeo, gli stati membri dovrebbero portare avanti le rispettive iniziative affidandosi ad altre formule e a coalizioni ad hoc. Esempi di tali iniziative congiunte del passato sono la nota verbale alle Nazioni Unite sulle rivendicazioni della Cina nel Mar Cinese Meridionale, emessa da Berlino, Parigi e Londra nel settembre 2020[7], e il riferimento a Taiwan nella dichiarazione finale del vertice G7 del giugno 2021[8].
I partner dell’Indo-Pacifico: bilateralismo, multilateralismo e minilateralismo
Finora, l’attenzione dell’’UE nei confronti della regione si è concentrata sulle relazioni bilaterali con, da un lato, Paesi importanti come il Giappone, l’India, l’Australia e la Repubblica di Corea (o Corea del Sud) e, dall’altro, con le organizzazioni regionali, in particolare l’Associazione delle Nazioni del Sud-Est Asiatico (Association of South-East Asian Nations, ASEAN).
Negli ultimi anni, tuttavia, nell’Indo-Pacifico sono sorti anche mini-forum e coalizioni apposite con l’obiettivo di raggiungere un’efficace cooperazione su questioni specifiche. Tra questi, la Supply Chain Resilience Initiative tra il Giappone, l’Australia e l’India e la Blue Dot Network tra il Giappone, l’Australia e gli Stati Uniti, un meccanismo che promuove la qualità dei progetti infrastrutturali. Anche il gruppo QUAD, composto da Stati Uniti, India, Giappone e Australia, ha intensificato la cooperazione. I mini-vertici di questo tipo consentono ai partner di perseguire obiettivi comuni e di rispondere alle esigenze regionali in modo flessibile ed efficace. Al primo vertice del marzo 2021, il QUAD ha posto l’accento sulla cooperazione in materia di cambiamento climatico, salute e tecnologia. Anche se Bruxelles non cerca una cooperazione diretta con il QUAD per dimostrare la propria indipendenza ed evitare di essere vista come sostenitrice di una posizione conflittuale nei confronti della Cina, l’agenda e i gruppi di lavoro del gruppo offrono un terreno comune per la cooperazione nel quadro di un formato QUAD-plus. Va notato, tuttavia, che Pechino percepisce il QUAD come parte dello sforzo americano di costruire un blocco in funzione anticinese, sebbene i suoi membri stiano anche perseguendo concetti parzialmente inclusivi per l’Indo-Pacifico e stiano trattando con la Repubblica Popolare Cinese (RPC).
L’UE non ha ancora esperienza di tali formati nell’Indo-Pacifico, ma dovrebbe in qualche modo aprirsi ad essi. A tal fine, le istituzioni europee o gli stati membri dovrebbero cercare partner affini sulla base di valori condivisi o interessi convergenti su determinate questioni. L’annunciata strategia europea prevede che inizialmente ci si dovrà concentrare sugli stati regionali che hanno già formulato una politica per l’Indo-Pacifico, come l’Australia, l’India, il Giappone, la Nuova Zelanda e la Corea del Sud. In futuro, si dovrà tener conto di come le costellazioni di politica interna ed estera influenzeranno la rispettiva volontà di cooperazione di questi Paesi. Il conflitto con la Corea del Nord, ad esempio, limita le opzioni di politica estera della Corea del Sud. Il modo in cui i legami tradizionali e/o gli interessi di fornitura – ad esempio, nelle importazioni di armi e di energia – condizionano e modellano le risposte politiche si è chiaramente riflesso nelle diverse risposte dei Paesi dell’Indo-Pacifico alla guerra della Russia contro l’Ucraina.
Naturalmente, la cooperazione con le organizzazioni regionali non deve essere trascurata. Data la sua importanza politica ed economica, l’ASEAN dovrebbe rimanere al centro dell’attenzione dell’UE e la sua “centralità” è confermata nel documento strategico dell’UE. A seconda del focus geografico e tematico – e tale focus è importante – si potrebbe porre maggiore enfasi anche su altri formati regionali, come l’“Iniziativa del Golfo del Bengala per la cooperazione tecnica ed economica multisettoriale” (The Bay of Bengal Initiative for Multi-Sectoral Technical and Economic Co-operation, BIMSTEC) o l’Associazione dell’Oceano Indiano (The Indian Ocean Rim Association, IORA). Si possono anche combinare formati minilaterali e cooperazione regionale: ad esempio, le organizzazioni regionali possono essere sostenute attraverso programmi congiunti con India e Giappone.
In termini di valori come i diritti e le libertà democratiche, Taiwan è un alleato regionale importante ed è positivo che la strategia dell’UE la citi più volte come partner. Qui la sfida che si profila consiste nel trovare modi creativi per intensificare la cooperazione a livello politico o in ambito economico e sociale, senza abbandonare la politica di “una sola Cina” adottata dall’UE.
Agenda ampia, necessità di definire le priorità
La cooperazione dell’UE con l’Indo-Pacifico comprendeva già un’ampia gamma di temi prima della pubblicazione dei relativi documenti politici, ora l’agenda si è ulteriormente ampliata. Oltre alla cooperazione economica, in passato l’UE fu particolarmente attiva in aree “soft” (compresa la sicurezza non tradizionale), come la cooperazione allo sviluppo e gli aiuti umanitari, l’ambiente e il clima o la lotta alla criminalità organizzata, alla pesca illegale e alla pirateria. La Comunicazione congiunta menziona ora sette aree prioritarie per il suo impegno nell’Indo-Pacifico: prosperità sostenibile e inclusiva, transizione verde, governance degli oceani, governance e partenariati digitali, connettività, sicurezza e difesa, sicurezza umana. Particolare attenzione dovrebbe essere prestata alle aree della connettività e della sicurezza.
La connettività – che comprende le infrastrutture fisiche, gli standard e le norme – è una delle aree più importanti in cui l’UE può e deve essere attiva, fornendo ai Paesi regionali un’alternativa alla Belt and Road Initiative cinese. Tuttavia, la strategia europea “Connettere l’Europa e l’Asia” adottata nel 2018 non è mai decollata. La nuova Global Gateway Initiative, annunciata nella primavera del 2022, dovrà quindi individuare e attuare progetti concreti che dimostrino che l’UE ha davvero qualcosa da offrire. Oltre alla Cina, il Giappone è il Paese con la maggiore esperienza e i maggiori successi nella realizzazione di progetti infrastrutturali, soprattutto nel Sud-Est asiatico e in India, per cui sarebbe un partner prezioso in questo senso.
Dato che l’equilibrio militare della regione si sta rapidamente spostando a favore della Cina e le tensioni tra gli stati sono in aumento, una postura strategica europea più forte nell’Indo-Pacifico è accolta con favore da quasi tutti gli stati della regione. In assenza di un esercito europeo, è necessario ricercare il coordinamento e la cooperazione con Paesi come la Francia, il Regno Unito e i Paesi Bassi, che dispongono di proprie unità navali nella regione o che le dispiegano regolarmente. Esercitazioni congiunte, anche con gli stati costieri, darebbero all’Europa maggiore visibilità nell’Indo-Pacifico e ciò sarebbe anche in linea con le Conclusioni del Consiglio dell’aprile 2021, che affermano l’obiettivo di garantire una presenza marittima dell’UE nella regione sulla base di contributi volontari degli stati membri.
Per quanto riguarda la cooperazione con la regione nel campo della sicurezza, l’UE potrebbe concentrarsi maggiormente sul processo di capacity building, come l’iniziativa CRIMARIO II (Critical Maritime Routes Indian Ocean II), che mira a migliorare le capacità di consapevolezza marittima dei partner e, quindi, la sicurezza delle rotte marittime nell’Oceano Indiano e nell’Asia meridionale e sud-orientale. Attraverso il “Fondo europeo per la pace”, l’UE fornisce anche un quadro per aiutare i Paesi partner a migliorare le loro capacità in settori quali il controllo e la difesa delle frontiere.
Obiettivi contrastanti, decisioni difficili
Ad ogni modo, la pletora di iniziative di cooperazione previste in molti settori politici, espresse nei documenti ufficiali, non indica alcuna chiara priorità. Con risorse finanziarie, umane e militari limitate, sarà necessario dare priorità a questioni, partner e format specifici. Una delle sfide principali sarà quella di trovare un equilibrio tra la cura delle relazioni bilaterali, il sostegno a formule mini-laterali e il rafforzamento delle organizzazioni regionali.
Sullo sfondo della crescente rivalità tra gli Stati Uniti e la Cina, il concetto inclusivo dell’UE per l’Indo-Pacifico mira a contrastare sia il bipolarismo sia l’unipolarismo nella regione, contribuendo al contrario a una struttura multipolare. L’UE deve chiarire alla Cina che l’inclusività non significa che le violazioni di Pechino di regole e norme internazionali, come i diritti umani o il diritto internazionale del mare, saranno accettate senza obiezioni. Né tantomeno che la Cina ha diritto di veto quando si tratta di definire la politica europea per l’Indo-Pacifico.
Il crescente impegno dell’UE e degli stati membri nella regione indo-pacifica potrebbe suscitare controreazioni da parte della Cina. Il prezzo da pagare potrebbe includere effetti negativi sugli interessi economici europei, ma questo deve essere accettato se non vogliamo perdere di credibilità. La reazione (eccessiva) della Cina alle sanzioni imposte dall’UE a Pechino nel marzo 2021 a causa delle violazioni dei diritti umani nello Xinjiang è stata un esempio. Si può supporre che le azioni della Cina influenzeranno gli stati europei in misura e modi diversi e, per evitare divisioni tra di loro, è necessario cercare il dialogo con i partner più importanti in una fase iniziale. Qualsiasi misura punitiva adottata dalla RPC dovrebbe essere contrastata con risposte congiunte dell’UE.
Con un impegno più forte nella regione, anche in materia di sicurezza, sarà necessario intraprendere un solido piano di contingenza a livello europeo e nazionale per discutere di crisi e scenari di conflitto nell’Indo-Pacifico e delle possibili reazioni che ne deriveranno. Questa pianificazione di emergenza è l’unico modo per garantire una risposta tempestiva e coordinata.
Previsioni
Non tutti gli stati membri condividono lo stesso livello di interesse per l’Indo-Pacifico: ciò rappresenta certamente una sfida per la strategia indo-pacifica dell’UE fin dall’origine. Inoltre, non solo l’imminente invasione dell’Ucraina da parte della Russia ha oscurato il Forum ministeriale di Parigi, ma questa guerra nel cuore dell’Europa, che segna la rottura dell’architettura di sicurezza europea costruita dopo la fine della Guerra fredda, ha ovviamente distolto parte dell’attenzione e delle risorse dall’Indo-Pacifico. Un esempio è il Fondo europeo per la pace: il sostegno all’Ucraina ha praticamente esaurito il budget per i prossimi anni.
Nondimeno, è importante che lo slancio sia mantenuto e che le aspettative create tra i partner dell’Indo-Pacifico trovino riscontro nei fatti. Spetterà anche a partner come il Giappone, l’Australia, l’India, i membri dell’ASEAN e ad altri ricordare all’UE e agli stati membri, a livello bilaterale e in altri forum come il G7 o il G20, di non commettere di nuovo errori.
Traduzione dall’inglese a cura di Raimondo Neironi
[1] Consiglio dell’Unione Europea (2021), “Council Conclusions on an EU Strategy for Co-operation in the Indo-Pacific”, 7914/21, 16 aprile, disponibile online al link https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-7914-2021-INIT/en/pdf.
[2] Commissione Europea, Alto Rappresentante dell’Unione Europea per la Politica estera e la Sicurezza comune (2021), “Joint Communication to the European Parliament and the Council: The EU Strategy for Co-operation in the Indo-Pacific”, JOIN(2021) 24, 16 settembre, disponibile online al link https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/jointcommunication_2021_24_1_en.pdf.
[3] Servizio europeo per l’Azione esterna (2022), Forum ministeriale per la cooperazione nell’Indo-Pacifico, 22 febbraio, disponibile online al link https://www.eeas.europa.eu/eeas/ministerial-forum-cooperation-indo-pacific_en.
[4] Il corsivo è dell’autrice [N.d.T.].
[5] Commissione Europea, Global Gateway, disponibile online al link https://ec.europa.eu/info/strategy/priorities-2019-2024/stronger-europe-world/global-gateway_en.
[6] Governo del Regno Unito di Gran Bretagna e Irlanda del Nord (2021), “Global Britain in a Competitive Age: the Integrated Review of Security, Defence, Development and Foreign Policy”, Policy Paper, 2 luglio (ultimo aggiornamento), disponibile online al link https://www.gov.uk/government/publications/global-britain-in-a-competitive-age-the-integrated-review-of-security-defence-development-and-foreign-policy.
[7] Nota verbale, Nazioni Unite, New York, 16 settembre 2020, disponibile online al link https://www.un.org/depts/los/clcs_new/submissions_files/mys_12_12_2019/2020_09_16_GBR_NV_UN_001.pdf.
[8] Comunicato finale G7, Cornovaglia, “Our Shared Agenda for Global Action to Build Back Better”, 13 giugno 2021, disponibile online al link https://www.consilium.europa.eu/media/50361/carbis-bay-g7-summit-communique.pdf.
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