A partire dagli anni Novanta, la comunità internazionale si è trovata a gestire a vario titolo le conseguenze delle numerose crisi che hanno sconquassato i Balcani occidentali, l’arco mediterraneo e mediorientale e molti paesi africani. A partire dall’elaborazione del concetto di ‘sicurezza umana’ e ponendo il nesso sviluppo-sicurezza come base, la comunità internazionale ha gradualmente sviluppato approcci per implementare i processi di ricostruzione fisica e della governance degli stati, così come dei loro apparati socio-economici. I principali contesti in cui la comunità internazionale ha operato negli ultimi trent’anni sono stati perlopiù confitti interni, con alti livelli di violenza, nei quali, all’indomani di un cessate il fuoco, le istituzioni governative risultavano fragili e difficilmente in grado di mantenere il controllo sul territorio. In molti casi si è verificato un vero e proprio cambio di regime. Ciò ha comportato una notevole difficoltà nel ripristinare i servizi essenziali per la popolazione, raggiungere un livello di sicurezza accettabile, garantire lo stato di diritto e agevolare una ripresa economica nel breve termine.
Questo è uno dei motivi per cui il caso ucraino è un unicum nella storia recente: non si tratta infatti di un conflitto con cause endogene (poi eventualmente internazionalizzato con l’intervento di stati stranieri), ma di un’invasione in stile novecentesco caratterizzata da una certa simmetria tra i belligeranti che sembra di delineare uno scenario post-conflitto che assomiglia, in una certa misura, a quello europeo alla fine della Seconda Guerra Mondiale. Ed è forse per questo che numerosi politici ed esperti, tra cui Mario Draghi e Olaf Scholz, hanno invocato la realizzazione di un “nuovo Piano Marshall” per l’Ucraina: uno strumento economico e finanziario per far fronte alle esigenze di ricostruzione fisica e infrastrutturale del paese che può funzionare solo in un contesto che presenti ancora delle solide istituzioni centrali, legittime e affidabili anche agli occhi dei donatori esterni. Allo stato attuale, il governo ucraino si dimostra straordinariamente resiliente da questo punto di vista e questo consente di essere cautamente ottimisti nel ritenere che la ricostruzione del paese possa essere meno complicata e più efficace rispetto ad altre esperienze recenti.
Un ulteriore elemento di ottimismo deriva dal documento conclusivo della prima Ukraine Recovery Conference (URC) tenutasi a Lugano nel luglio 2022, che enuncia i sette principi cui la comunità internazionale e le autorità ucraine si impegnano ad aderire nel processo di ricostruzione. In particolare, il primo principio, denominato partnership, afferma che il processo debba essere condotto e guidato dall’Ucraina in collaborazione con i partner internazionali e che esso si debba basare su una valutazione dei reali bisogni, su una pianificazione congiunta e un meccanismo di coordinamento e di monitoraggio. Questa idea di partnership incarna un principio cardine dei processi di ricostruzione post-conflitto che molte delle principali organizzazioni internazionali chiamano local ownership, ossia il primato degli attori locali nell’identificazione dei bisogni da soddisfare, nella pianificazione e nell’implementazione del processo. In questo caso questo principio trova una applicazione eccezionalmente calzante, dato che il ruolo di leader delle autorità ucraine è effettivamente una chiave di volta su cui si basa l’intera architettura della ricostruzione del paese. Tra i “principi di Lugano” vi sono poi: il focus sulle riforme in un’ottica di integrazione europea; la trasparenza e responsabilità per far fronte al rischio legato alla corruzione; la partecipazione democratica; il coinvolgimento multi-stakeholder; l’uguaglianza di genere e l’inclusione; e, infine, la sostenibilità. Sarà il tempo a dimostrare se questi principi assumeranno sostanza o rimarranno sulla carta, ma per il momento la loro enunciazione, e specialmente il fatto che questa sia stata frutto di un confronto con le autorità ucraine, può essere considerata una vittoria per gli operatori del post-conflitto e la dimostrazione che dai fallimenti del passato si può imparare.
Nel corso dell’anno, hanno preso vita altre iniziative. A ottobre 2022 si è tenuta a Berlino la conferenza internazionale di esperti ospitata dalla Commissione Europea e dalla presidenza tedesca del G7 in cui sono stati mobilitati ulteriori fondi per la ricostruzione dell’Ucraina. Nel gennaio 2023 ha inoltre visto la luce la piattaforma europea per il coordinamento dei donatori che ha lo scopo di facilitare il supporto per far fronte ai bisogni immediati per la ricostruzione, identificati da Banca Mondiale, Commissione Europea e Governo ucraino nel Rapid damage and needs assessment, un report che cerca di fornire un quadro della situazione adottando una metodologia accettata a livello internazionale. Il primo assessment risale a giugno 2022, mentre l’attuale documento di riferimento è stato pubblicato lo scorso febbraio, ad un anno esatto dall’invasione russa. Vale la pena ricordare anche l’iniziativa italiana ospitata dal Ministero degli Esteri e della Cooperazione Internazionale lo scorso 26 aprile per discutere, insieme a diversi ministri ucraini, il possibile coinvolgimento del mondo imprenditoriale italiano nel processo di ricostruzione a medio-lungo termine. Più recentemente, la seconda iniziativa del ciclo di URC si è svolta a Londra (21-22 giugno 2023). La principale novità apportata da questa conferenza consiste in una proposta ucraina che prende il nome di “Ukraine Development Fund”. La proposta del Ministero dell’Economia di Kyiv è quella di creare un istituto finanziario di sviluppo nazionale che si occupi di attrarre capitali dal settore pubblico e privato per la ricostruzione, investendoli nei cinque settori economici chiave del paese: energia, infrastrutture, agricoltura, manifattura e tecnologia informatica.
Come già anticipato, il quadro delle principali iniziative dei partner europei per la ricostruzione del paese presenta numerosi elementi di ottimismo. In primo luogo, la crisi in Ucraina ha provocato una reazione coesa e forte da parte dell’Unione Europea che probabilmente avrà conseguenze positive negli sviluppi di politica estera e di difesa. L’approccio complessivo alla ricostruzione post-conflitto sembra essere stato impostato fin dall’inizio seguendo principi che sono frutto di anni di esperienze, a volte fallimentari. In particolare, è il ruolo dell’Ucraina, protagonista e artefice del processo, a fare davvero la differenza rispetto alla maggior parte dei processi di ricostruzione in aree di crisi che sono state interessate dai conflitti negli ultimi trent’anni.
Allo stesso tempo, però, esistono elementi di preoccupazione, specialmente in ottica di lungo periodo. Ad oggi, il dibattito attorno alla ricostruzione è prevalentemente focalizzato sullo stanziamento e il reperimento di capitali e si basa, quindi, su un approccio fortemente economico e finanziario – comprensibilmente, data la natura dei partner internazionali e i forti interessi in gioco legati agli aspetti più materiali della ricostruzione. Tuttavia, se per un verso i fondi sono necessari per la realizzazione di qualsiasi progetto, dall’altro è necessario riconoscere che alcune conseguenze dell’aggressione russa richiedono un approccio di tipo diverso ed esulano dagli aspetti meramente fisici e industriali. Già nel Recovery Plan Blue Print presentato a Lugano si faceva riferimento a numerose aree tematiche più intangibili, come ad esempio il piano per l’anti-corruzione, o quello dedicato ai diritti dei veterani e al ritorno dei cittadini ucraini temporaneamente evacuati per via della guerra. In merito a tali attività, però, al momento non è facile trovare notizie ulteriori. Inoltre gli aspetti che riguardano la crisi umanitaria sembrano dominare il dibattito internazionale solo in ottica di breve periodo, quando si tratta di mobilitare risorse per far fronte all’emergenza, ma che rischiano di essere poco presenti nelle attività di ricostruzione a lungo termine, non essendo particolarmente in grado di generare ricchezza e un ritorno per i donor internazionali. La preoccupazione principale dal punto di vista delle prospettive di post-conflitto è che la situazione oggi emergenziale dei rifugiati ucraini possa, con il passare del tempo, consolidarsi in soluzioni di tipo appunto emergenziale, rendendo quindi molto complicato il ritorno in una fase successiva. Questo elemento non porta con sé soltanto considerazioni di tipo umanitario. Il 9 giugno l’UNHCR, l’agenzia della Nazioni Unite per i rifugiati, aggiornava il conteggio dei cittadini ucraini fuggiti dal paese a 6.303.500, che corrisponde a circa il 15% della popolazione ucraina ai livelli del 2021 secondo i dati della Banca Mondiale. Questo comporta che una significativa proporzione delle risorse umane per un lasso di tempo più o meno lungo non saranno in grado di contribuire alla ripresa della vita normale e potrebbero anche decidere di non far ritorno.
La distruzione portata dalla guerra non ha solo conseguenze materiali, ma anche sociali e psicologiche, per la popolazione, specialmente per quella delle città che sono state bombardate. Ognuno di questi aspetti contribuisce a mettere in difficoltà un popolo (e le sue istituzioni) che ha certamente dato prova di un’incredibile capacità di resistere sul campo, ma la cui resilienza non può essere data per scontata all’infinito. La resilienza ucraina è il fattore chiave che permette alle attuali iniziative di ricostruzione – che, come già detto, sono prevalentemente incentrate su aspetti economici e fisici – di essere discusse, pianificate e in alcuni casi intraprese già adesso. Tuttavia il perdurare del conflitto e i tentativi della Russia di minare il “fronte interno” (come le tattiche utilizzate lo scorso inverno per interrompere gli approvvigionamenti di energia elettrica lasciando la popolazione civile al freddo) potrebbero cambiare completamente le carte in tavola e rendere anche il processo di ricostruzione post-conflitto molto più complicato e difficile da gestire. Se alle istituzioni europee, al G7 e a numerosi paesi occidentali va il plauso di aver colto la necessità di agire rapidamente, allo stesso tempo bisognerebbe avere la saggezza di non illudersi che una soluzione relativamente semplice, come un “nuovo Piano Marshall”, possa davvero essere la pallottola d’argento per i problemi complessi che la guerra esacerba e che coinvolgono anche la dimensione sociale. L’auspicio è che tutti gli sforzi finora messi in campo possano aiutare a minimizzare le conseguenze sia nel breve che nel lungo periodo, ma questo non dovrebbe rendere ciechi i decisori politici di fronte a tutti quegli aspetti della ricostruzione, meno fisici ed intuitivi, che per ora rimangono minoritari nel dibattito internazionale. In particolare, sarebbe auspicabile che venisse incoraggiato anche un contributo di analisi sulle conseguenze del conflitto nel tessuto sociale, e delle iniziative già in corso a cura di organizzazioni della società civile, come le ONG locali e internazionali, così da migliorare il coordinamento. Nello stesso tempo, è necessario prepararsi agli scenari futuri anche in termini di hard security, andando a valutare le conseguenze di una situazione protratta di violenza, di un significativo contributo dei civili alle forze armate regolari e alla presenza di numerosi gruppi non statali, in un contesto caratterizzato da una alta disponibilità di armi di piccolo calibro. La pianificazione è la chiave per una buona riuscita del processo e non è mai troppo presto per incominciare a farla.
Per saperne di più:
Quirk, P. e Sharma, P. (2022) “Advancing a framework for the stabilization and reconstruction of Ukraine”, Issue Brief, Atlantic Council. Disponibile su: https://www.atlanticcouncil.org/in-depth-research-reports/issue-brief/the-stabilization-and-reconstruction-of-ukraine/
O’Driscoll, D. (2018) Good Practice in Post-Conflict Reconstruction. K4D Helpdesk Report. Disponibile su: https://assets.publishing.service.gov.uk/media/5c6bdb23ed915d4a343cb9dd/494_Good_Practice_in_Post-Conflict_Reconstruction.pdf
Published in:
