Il termine Security Sector Reform (SSR) fu coniato verso la fine degli anni novanta per sottolineare la necessità di un approccio integrato e olistico alle attività di security assistance in atto in quegli anni, tese a supportare la riforma del settore della sicurezza di alcuni paesi dell’Est Europa a seguito dello sgretolamento dell’ex Unione Sovietica. In particolare, la paternità del termine è ricondotta all’allora Segretario di Stato del Dipartimento per lo sviluppo internazionale britannico (Department for International Development, DFID), Clare Short, in un suo discorso al Royal College of Defence Studies, in cui enfatizzava la necessità di un approccio omnicomprensivo ai processi di riforma del settore della sicurezza in paesi in via di sviluppo o in transizione. Da quel momento in poi il termine è stato usato nei più disparati contesti, istituzionali e non, fino a entrare “di diritto” a far parte dell’odierno lessico internazionale sullo specifico tema.

Sebbene il concetto di SSR sia dunque relativamente recente, forme di intervento esterno nei settori della sicurezza di altri paesi non costituiscono certamente una novità nello scenario internazionale. Molte “ex colonie”, infatti, hanno mantenuto nel tempo stretti rapporti nel campo militare con le vecchie madrepatrie. Durante la Guerra fredda, ad esempio, gli aiuti nel campo della sicurezza erano concepiti, da parte delle due superpotenze, come strumenti di potere e influenza politica nell’ambito delle proprie alleanze, una sorta di “realpolitik” ideologica. Il supporto e l’assistenza si concretizzavano sostanzialmente in due forme d’intervento: da un lato, veniva garantito l’addestramento diretto delle forze militari e di quelle di polizia; dall’altro, venivano inviati aiuti economici nel campo della sicurezza che, nel tempo, avrebbero evidentemente creato una sorta di dipendenza logistico-economica, favorendo il commercio e la vendita di armi, mezzi ed equipaggiamenti militari. In queste forme “tradizionali” di security assistance, il modo in cui il settore della sicurezza era organizzato, la capacità di gestione delle istituzioni e il rispetto dei principi democratici nell’attività di gestione dell’intero settore erano solo marginalmente, se non per nulla, presi in considerazione. Dalla fine del periodo bipolare in poi, si è assistito a una graduale riduzione della valenza strategica di questa tipologia di assistenza militare cosiddetta “diretta”, a favore di un sostanziale incremento della cooperazione nel settore della difesa quale efficace strumento per il perseguimento di obiettivi strategici di sicurezza.

Con l’introduzione dell’acronimo SSR, dunque, si è voluto estendere l’orizzonte strategico delle diverse forme esistenti di security assistance, attribuendogli quale comun denominatore la caratteristica della multidimensionalità. In tal modo si è potuto ricondurre all’interno di un’unica piattaforma omnicomprensiva le differenti attività che, sotto una prospettiva di più ampio respiro, meglio definiscono il ruolo che il settore della sicurezza gioca nei processi di sviluppo politico-economico di un paese. È poi da notare che, soprattutto a partire dall’attentato dell’11 settembre 2001, fenomeni transnazionali come il terrorismo hanno instillato una preoccupante percezione di insicurezza generale e di inadeguatezza dei propri comparti di difesa e sicurezza anche nei paesi più avanzati e sviluppati. Ciò ha ingenerato la convinzione che i processi di SSR non sono oggi rilevanti solo nei paesi cosiddetti “fragili”, ma lo sono anche per le più mature e sviluppate democrazie: terrorismo, traffico di droga e di esseri umani, reti criminali organizzate e flussi di migrazioni di massa obbligano, in un certo senso, a rivedere la struttura del proprio sistema di sicurezza per affrontare adeguatamente ciò che è considerato come una nuova ed evoluta forma di minaccia.

Nel corso dell’ultimo ventennio, tre fattori hanno contribuito alla rapida diffusione del concetto di SSR, rafforzandone l’autorevolezza a livello internazionale: (1) l’evoluzione del concetto generale di sicurezza e il consolidamento del concetto di human security; (2) la crescente consapevolezza del nesso tra sicurezza e sviluppo; e (3) il continuo processo di allargamento delle istituzioni euro-atlantiche.

L’evoluzione del concetto di sicurezza. A partire dagli anni novanta si è cominciato ad attribuire, a livello internazionale, un’accezione sempre più ampia al termine “sicurezza”. Tradizionalmente, la stessa era stata concepita in termini prettamente “stato-centrici”, cioè che legavano il concetto di sicurezza alla difesa dei confini del territorio nazionale, alla disponibilità di un potenziale militare adeguato a dissuadere eventuali aggressori e a tutelare con la forza i propri interessi. In tale cornice i militari erano evidentemente considerati i principali fornitori di sicurezza, poiché la difesa dei confini dello stato rientrava tra le loro precipue attribuzioni. Il più recente dibattito internazionale sul concetto di sicurezza ha decisamente cambiato l’approccio concettuale, ampliando l’accezione del termine sia in termini di security providers (coloro che forniscono sicurezza), sia in termini di security beneficiaries (coloro che godono dei benefici garantiti dalla sicurezza). Alla base di questo nuovo e più ampio concetto di sicurezza vi è una percezione diversa e allargata dello stesso concetto di minaccia. Diversi fattori, tra cui certamente quello dominante della globalizzazione, hanno portato negli anni a percepire fenomeni quali i conflitti, il degrado ambientale, la scarsità di cibo, acqua e fonti energetiche, i traffici di droga e l’incontrollato tasso di crescita della popolazione mondiale, non solo come minacce alla sicurezza propria (intesa come quella del singolo individuo) ma anche alla stabilità regionale e internazionale. È così che oggi il concetto di sicurezza appare molto più ampio e articolato rispetto al passato. Si potrebbero, in modo analitico, considerare diversi livelli di sicurezza: la sicurezza personale del singolo, una sicurezza sociale del gruppo (ad esempio quella di una nazione) e quella di livello globale (la stabilità mondiale). La complessità è ulteriormente aggravata dal fatto che tali livelli non possono essere considerati singolarmente, ma sono inevitabilmente legati tra loro formando un unicum ricco di interazioni, sovrapposizioni e aree grigie. Si pensi solo come fenomeni quali le migrazioni di massa influiscano sul piano della sicurezza internazionale, su quello dei diversi gruppi sociali (intesi come nazioni), fino a toccare la stessa percezione di sicurezza dei singoli individui. È proprio da queste riflessioni che nasce il concetto di sicurezza umana o, per usare l’espressione anglosassone, human security. Come accennato, il punto di svolta è rappresentato dallo spostamento del focus che, in termini di security beneficiaries va dallo stato alla popolazione e, in termini di security providers, va dalle sole forze militari a tutti coloro che, nelle varie forme, forniscono sicurezza. Questo nuovo approccio al tema della sicurezza supera il concetto tradizionale ma non cerca di sostituirlo, anzi, lo integra: l’obiettivo finale dunque è quello di rendere sicura l’esistenza di ogni essere umano, di ogni popolo e non solo dello stato in quanto tale. I sostenitori della human security concordano sul fatto che il fine ultimo sia la protezione degli individui (da qui ad esempio la radice concettuale dell’aggettivo “population-centric” attribuito a tutte le attuali operazioni di stabilizzazione). Di riflesso, il modello di SSR qui preso in esame si basa sul concetto allargato di sicurezza.

Il nesso tra sicurezza e sviluppo. Nell’ultimo ventennio il binomio sicurezza-sviluppo ha fatto la sua apparizione non solo nelle agende di organizzazioni internazionali quali la NATO, l’ONU e l’UE, ma anche in quelle di governi nazionali e delle varie organizzazioni impegnate nella cooperazione e nello sviluppo. È ormai un assioma internazionalmente riconosciuto quello secondo il quale “non ci può essere sviluppo senza sicurezza, né sicurezza senza sviluppo”. Sul piano politico, come su quello pratico, è complicato indicare dove si trovi esattamente il confine tra l’uno e l’altro ed è altresì difficile identificare, in modo preciso, tutti i punti di connessione che caratterizzano l’interazione tra militari e attori civili operanti nel campo dello sviluppo. Tradizionalmente questi ultimi hanno sempre teso a ignorare il ruolo del settore sicurezza nei programmi di sviluppo di un paese o, se lo hanno fatto, l’interesse era quasi sempre rivolto a come e in quale misura le risorse destinate alle attività connesse con la sicurezza costituissero un progressivo detrimento dei fondi stanziati per lo sviluppo. Con il moltiplicarsi degli interventi della comunità internazionale in scenari di crisi, si è progressivamente affermata nel tempo la convinzione che lo svolgimento delle attività inerenti allo sviluppo di un paese e il conseguimento degli obiettivi di medio/lungo termine siano necessariamente subordinati alla sussistenza di precondizioni necessarie, quali una sufficiente cornice di sicurezza e il consolidamento di obiettivi a breve termine. Nel tempo, si è quindi sempre più rafforzato l’inestricabile nesso tra sicurezza e sviluppo e non vi è dubbio che anche l’approccio alla SSR sia basato sul concetto che la creazione di un responsabile, legittimo ed efficiente comparto della sicurezza costituisca il prerequisito fondamentale per la realizzazione delle condizioni necessarie all’avvio o al rafforzamento di un processo di democratizzazione e di sviluppo sostenibile.

L’allargamento delle istituzioni euro-atlantiche. Organizzazioni quali la NATO e l’UE sono oggi sempre più coinvolte in “processi di democratizzazione”, volti a supportare i programmi di riforma di vari settori, come quello della sicurezza, in numerosi paesi. In tale cornice si è progressivamente diffusa la consapevolezza che la riforma dei rispettivi settori di sicurezza costituisca un prerequisito essenziale per poter entrare successivamente a far parte di tali organizzazioni. Questa convinzione ha negli anni inevitabilmente stimolato il proliferare di programmi di SSR sulla scena internazionale, soprattutto in quelle realtà nazionali bisognevoli di miglioramento e stabilità politica ed economica.  La NATO, ad esempio, ha attivato in tal senso diversi meccanismi in cui l’assistenza alla SSR improntata ai principi democratici risulta di primaria importanza; tra i più importanti si ricordano:

• il PARP (PfP Planning And Review Process) diretto ai paesi della Partnership for Peace e ad altri paesi partner, che rappresenta uno strumento per incoraggiare non solo la riforma del settore della Difesa ma anche quella dei Ministeri delle Emergenze, degli Interni, delle Finanze e di organizzazioni quali la Polizia di Frontiera e i Servizi informativi, in un’ottica allargata ed inclusiva del concetto di sicurezza;
• il MAP (Membership Action Plan) che è un programma di assistenza e supporto a favore di quei paesi che desiderano entrare a far parte dell’Alleanza Atlantica. Attraverso il MAP, la NATO stimola e valuta i progressi raggiunti dagli aspiranti nel raggiungimento di determinati obiettivi tra i quali, in primo piano, il settore della difesa e della sicurezza.

Sulla base di queste premesse, il concetto di SSR si lega inevitabilmente a un modello teorico secondo cui la stabilità di uno stato si basa sulla funzionalità e l’interazione di cinque elementi fondamentali (definiti spesso come “stability building-blocks”) rappresentati da una cornice di sicurezza garantita, un’economia stabile, un governo integro e legittimo, pacifiche relazioni tra i cittadini, una capacità consolidata di “buon governo” (good governance) e la costante applicazione e rispetto della legge. La SSR è diventata oggi un pilastro fondamentale nell’ambito dei moderni scenari di stabilizzazione e, più in generale, nei processi di state-building. Essa è concettualmente considerata un elemento necessario e indispensabile al raggiungimento della stabilità di lungo termine ed al perseguimento di uno sviluppo sostenibile, soprattutto in quei paesi considerati “fragili”.

La funzionalità e l’efficienza di ciascun elemento rientrano evidentemente tra gli obiettivi istituzionali di uno stato, ma c’è un altro elemento chiave che fa da collante a tale contesto, ed è quello che a livello internazionale viene chiamato “political settlement”, cioè la modalità – formale o informale – con cui coloro che detengono il potere politico lo gestiscono e lo esercitano. Un political settlement debole, frammentato o non legittimato non rappresenta solo il sintomo ma anche la causa della fragilità di uno stato. In altre parole, se le élite di potere sono convinte del fatto che il compromesso politico contingente non risponda più o addirittura ostacoli gli interessi di parte, è verosimile che gli stessi possano attivamente destabilizzare la situazione, minando così la tenuta di quello stato. Ciò che fa da sfondo alla stabilità è rappresentato poi dalle relazioni sociali. Portare stabilità e avviare processi di riforma significa anche riformulare le relazioni all’interno della società. Tra queste, la relazione fondamentale è quella che intercorre tra tre diverse componenti della società che sono: il governo e le sue istituzioni, le élite (a volte in competizione tra loro) e la popolazione. L’importanza delle relazioni sociali, sommate alla componente culturale e ai fattori ideologici e religiosi, costituiscono quel tessuto socio-politico che caratterizza lo specifico contesto nazionale in cui l’equilibrio e il bilanciamento dei vari elementi dipendono dalla capacità di buon governo da parte delle istituzioni. È evidente come la scarsa funzionalità di anche uno solo dei citati elementi di stabilità porti a uno squilibrio che influenza inevitabilmente anche gli altri elementi, dando vita così a una sorta di “spirale di instabilità” che, autoalimentandosi, provoca un indebolimento sempre maggiore dello stato, sino al suo potenziale fallimento.

In conclusione, gli elementi d’innovazione introdotti dal modello di SSR rispetto ai passati modelli di Security Assistance sono rappresentati dall’attenzione rivolta al concetto di “gestione democratica” (democratic governance) o “democratizzazione” del settore sicurezza e al rafforzamento del nesso esistente tra sicurezza e sviluppo (o security-development nexus). Questi sono i fattori chiave che conferiscono alla SSR quella multidimensionalità che rende necessario e inevitabile l’utilizzo di un approccio globale, nella sua concretizzazione, da parte di tutti gli attori coinvolti. In altri termini, la professionalità e l’efficienza del settore di sicurezza non sono solo intese e misurate sulla base delle capacità esprimibili dalle singole forze di sicurezza, ma anche e soprattutto su come queste forze vengono gestite e controllate a livello istituzionale, sulla loro affidabilità e legittimità, sulla loro responsabilità nei confronti della popolazione e sulla trasparenza dei servizi resi.

L’obiettivo che le moderne operazioni di stabilizzazione si prefiggono è quello di arrestare ed invertire il senso della citata spirale di instabilità attraverso interventi che possano prevenire, contenere e arrestare quelle condizioni, endemiche o contingenti, che contribuiscono a indebolire il regime di stabilità di uno stato.  In tale ambito, tra le varie tipologie di intervento, la SSR risulta una delle attività fondamentali, cruciale non solo per la sicurezza generale ma anche per contribuire al ripristino di un’effettiva capacità di governance e per il rispetto e l’applicazione delle leggi (in tal senso il settore sicurezza è inevitabilmente legato a quello della giustizia). La sicurezza presuppone che il personale addetto sia ben addestrato e preparato a fronteggiare le varie minacce, che l’apparato sicurezza sia ben gestito e che le attività connesse siano contestualizzate nell’ambito di un sistema fondato su principi democratici, caratterizzato dal pieno rispetto delle leggi. Laddove esisterà una cattiva gestione o laddove le leggi non siano rispettate, lo sviluppo sarà inevitabilmente ostacolato, gli investimenti saranno disincentivati e la popolazione cadrà, giocoforza, in una situazione di crisi all’interno di un paese che tenderà a essere sempre più debole. È evidente, quindi, che tutti gli sforzi tesi a ristabilire un efficiente ed efficace settore di sicurezza, riconducibili sotto il nome di SSR, risultano di primaria importanza nell’ambito di più ampi contesti di stabilizzazione di aree di crisi.

Per saperne di più

Ben, S. (2008) “The dangers of the United Nations’ ‘New Security Agenda’: ‘Human security’ in the Asia-Pacific region”, Asian Journal of Comparative Law, 1(1). Disponibile su: https://ssrn.com/abstract=1277582

DCAF e ISSAT Introduction to Security Sector Reform, corso online. Disponibile su: https://issat.dcaf.ch/Learn/E-Learning/Introduction-to-Security-Sector-Reform

Derks, M. (2008) “Security Sector Reform as Development Policy: A closer look at the link between security and development”, articolo presentato alla ISA Annual Convention a San Francisco.

NATO (2015) Allied Joint Doctrine for the Military contribution to Stabilization and Reconstruction, AJP-3.4.5. Disponibile su: https://nso.nato.int/nso/nsdd/listpromulg.html

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• Armi e sicurezza: quali riforme?