Il Commissario europeo per le Politiche Regionali Johannes Hahn ha recentemente dichiarato che “Pechino potrebbe trasformare i paesi dei Balcani – che è possibile diventino un giorno membri dell’Unione Europea (UE) – in cavalli di Troia”.^[1] Second Hahn, non solo Pechino “ha intrapreso una serie importante di investimenti nelle infrastrutture regionali”, ma la sua “combinazione di capitalismo e dittatura politica” potrebbe anche risultare pericolosamente attraente per i capi di governo di alcuni paesi della regione.

Questo tipo di affermazioni, fra le più allarmistiche viste finora, sta diventando più comune con il passare dei mesi. L’idea che Pechino possa influenzare in maniera sempre più decisiva la scelte delle autorità balcaniche in cambio di una più stretta collaborazione economica e di investimenti si può rinvenire in una varietà di rapporti e di analisi pubblicati da testate giornalistiche e centri di ricerca europei.^[2] Poiché a fondamento di queste pubblicazioni vi sono spesso dichiarazioni anonime rilasciate da funzionari europei,^[3] queste mettono in evidenza la condizione di difficoltà in cui si trovano molte figure politiche a Bruxelles nel reagire alle crescenti attività economiche cinesi nei Balcani e alla possibilità che l’influenza cinese in quei paesi possa espandersi ai danni di quella europea.
Non c’è dubbio che il coinvolgimento cinese nei Balcani sia senza precedenti: tutti i paesi della regione (tranne il Kosovo, la cui indipendenza non è riconosciuta dalla Cina) sono membri della piattaforma per la cooperazione multilaterale CEEC-Cina 16+1 (un forum in cui funzionari di alto livello e capi di governo dell’Europa centrale e orientale incontrano le loro controparti cinesi) e hanno espresso il proprio sostegno alla Belt and Road Initiative cinese. La Serbia, nonostante il parere contrario della maggioranza dei paesi UE,^[4] ha anche offerto appoggio diplomatico alla Cina per quanto riguarda le dispute territoriali nel Mar Cinese Orientale. Inoltre, Serbia e Macedonia stanno collaborando con la Cina per la creazione del “China-Europe Sea-Land Express Corridor”, un tracciato ferroviario che collegherà il porto del Pireo ai paesi dell’Europa centrale e che porterà a una conseguente riduzione delle procedure doganali per un’ulteriore facilitazione del trasporto merci.^[5] A ciò si aggiungono progetti per la costruzione di linee autostradali e centrali elettriche, molti dei quali sono già in fase di realizzazione, mentre per altri i negoziati sono in fase avanzata. Il caso del tratto di autostrada finanziato dalla Cina in Montenegro è uno di quelli che ha fatto maggiormente discutere a causa del suo impatto negativo sul debito del paese balcanico e per la sua genesi opaca, essendo stato negoziato a porte chiuse fra i rappresentanti dei due governi senza alcun coinvolgimento delle istituzioni UE.^[6]

La strategia di Bruxelles nei Balcani riparte da zero

In questo clima di allarmismo dilagante, solo pochi osservatori hanno notato come l’UE sia nel frattempo tornata a farsi notare nel Balcani, imponendo le proprie preferenze, soprattutto per quanto riguarda la politica estera, gli investimenti, e la pianificazione delle infrastrutture logistiche.
Dopo quattro anni di stallo, il meccanismo di allargamento della UE si è rimesso in moto nel marzo 2018 e secondo le ultime previsioni i paesi dei Balcani occidentali dovrebbero poter accedere all’UE nel 2025. Tuttavia, perché questo accada, gli aspiranti membri dovranno fare in modo che le proprie politiche, soprattutto in materia di politica estera, coincidano con quelle dell’Unione. Stando a quanto riportato nel comunicato “A credible enlargement perspective for an enhanced EU engagement with the Western Balkans”, pubblicato dalla Commissione europea nel febbraio 2018, “i paesi dei Balcani occidentali devono accelerare la propria convergenza con le posizioni di politica estera espresse dall’Unione Europea. Unirsi all’Unione è una scelta che richiede la condivisione di princìpi, valori ed obiettivi che l’Unione cerca di promuovere nel suo vicinato e oltre, incluso il completo allineamento per quanto riguarda le politiche estera e di sicurezza.”^[7]
Inoltre, mentre l’idea che la presenza cinese nei Balcani rappresenti un pericolo e una sfida ha evidente trazione nell’opinione pubblica europea, non molti hanno notato che Bruxelles è intervenuta anche attraverso la modifica di dettagli burocratici apparentemente insignificanti nei regolamenti per l’accesso all’UE. A partire dal 2014, il processo di Berlino, iniziativa diplomatica legata all’allargamento dell’Unione europea ai paesi dei Balcani occidentali, annovera tra le sue priorità l’accelerazione degli investimenti nelle infrastrutture regionali dei Balcani per favorirne l’integrazione con quelle europee e la promozione dello sviluppo economico regionale. Alcune delle iniziative avviate entro questa cornice sono il “Transport Community Treaty”, l’“Energy Community Treaty” e l’estensione delle reti di trasporto trans-europee. Per la loro realizzazione la Commissione europea ha stanziato un miliardo di euro da usare entro il 2020.^[8] Secondo alcune stime, saranno così creati circa 45.000 posti di lavoro e saranno inoltre messi in circolo altri quattro miliardi di euro come risultato di queste iniziative – investimenti nel complesso più ingenti di quelli in arrivo da Pechino. Rendendo obbligatoria l’adozione degli standard tecnici e dei regolamenti europei per l’accesso al mercato unico, l’UE possiede anche gli strumenti necessari per assicurarsi che solo i progetti cinesi in linea con gli obiettivi europei siano portati avanti nella regione.^[9]
Per quanto riguardo gli investimenti, nel 2017 è stata creata la Regional Economic Area sotto gli auspici del processo di Berlino. Questa servirà a promuovere l’adozione di 115 standard e pratiche europee su scala regionale. Nell’agosto 2018, il Commissario Hahn ha utilizzato un discorso tenuto di fronte ai rappresentanti dei governi balcanici per puntare il dito contro la Cina, spronando il suo pubblico a velocizzare le procedure di adozione dei regolamenti europei per aumentare le probabilità della loro adesione all’UE.^[10] Nel caso in cui Bruxelles introduca nuovi regolamenti per lo scrutinio degli investimenti cinesi per motivi di sicurezza, i paesi dei Balcani non potranno che adeguarsi.

L’Unione Europea riafferma la propria leadership nella regione

Il cambiamento appena descritto nell’approccio delle UE ai Balcani fa sì che Bruxelles torni ad essere una forza dominante nella regione. Grazie anche a un’opinione pubblica diffusamente critica nei confronti della Cina (anche dentro i confini dei Balcani), l’UE sta dettando le condizioni del futuro delle relazioni sino-balcaniche. Pechino si è infatti trovata a dover chiarire le proprie intenzioni e a impegnarsi ad adeguare le proprie iniziative ai regolamenti europei. Durante l’ultimo incontro del “16+1”, il Premier cinese Li Keqiang ha dichiarato che “l’idea che la Cina usi questo forum come strumento di geopolitica per dividere l’Europa è frutto di un malinteso”. Li ha poi garantito che “le imprese cinesi devono seguire le regole del mercato e i principi di trasparenza e apertura alla base delle gare d’appalto europee”.^[11]
Inoltre, le “Sofia Guidelines” approvate dai capi di Stato e di governo che hanno preso parte all’ultimo meeting del “16+1”, indicano come le iniziative di cooperazione portate avanti all’interno del forum debbano procedere “in accordo con le leggi, le regole e le competenze di ogni partecipante e con gli standard e le politiche dei membri e degli aspiranti membri dell’Unione Europea”. Questo documento contiene poi altri numerosi riferimenti alle istituzioni e ai regolamenti della UE: ad esempio, esso contiene l’impegno di tutti i partecipanti al “16+1” a promuovere “la realizzazione di progetti pilota per favorire la cooperazione all’interno del EU-China Connectivity Platform, l’Investment Plan for Europe e l’estensione del Trans-European Network”.^[12] In altre parole, le relazioni fra Cina e i paesi dell’Europa centrale e orientale, e quindi dei Balcani, sono state incluse nella cornice delle relazioni fra Cina e UE, e a queste sono in qualche modo subordinate.

 

Relazioni sino-balcaniche: quali prospettive?

È evidente che le opzioni a disposizione dei governi dei Balcani occidentali in tema di politica estera, sviluppo infrastrutturale e investimenti stranieri sono ampiamente condizionate da Bruxelles. Al netto di una generale percezione secondo cui l’influenza cinese sta crescendo nei Balcani, la capacità di Pechino di dettare i punti dell’agenda politica ed economica della regione sembra esser stata messa in discussione proprio dalle autorità europee. L’UE ha infatti rafforzato e imposto le proprie “regole d’ingaggio” ai paesi dei Balcani che hanno intenzione di collaborare in maniera più ambiziosa con la Cina. Le “Sofia Guidelines” ne sono un esempio lampante. Ci sono tuttavia vari punti da tenere in considerazione.
Il primo riguarda il monitoraggio della condotta della Cina e dei suoi partner regionali con riferimento a tali “regole d’ingaggio”. Bruxelles è infatti destinata a mantenere un atteggiamento nel complesso scettico e sospettoso nei confronti di Pechino ancora per lungo tempo, a prescindere dalle azioni cinesi sul campo. La percezione di fragilità e vulnerabilità dell’Unione amplifica il senso di insicurezza verso forze esterne al perimetro delle alleanze tradizionali. Non ci sarà quindi da stupirsi se l’UE, per paura di perdere terreno a vantaggio di una Cina più dinamica e spregiudicata nella sua politica balcanica, continuerà a spingere per l’adozione di regole che di fatto impongono ai paesi nella regione di scegliere fra la Cina e l’Europa. Come questi reagiranno, e come reagirà la Cina, resta un’incognita.
Secondo, grande incertezza si registra anche con riferimento agli impegni assunti dalla stessa UE. Il Presidente macedone Ivanov ha esplicitamente accusato Bruxelles di “non mantenere la parola data circa l’entrata dei Balcani nella UE” ed è “questo fallimento rispetto al modo in cui la regione viene trattata e agli scarsi investimenti che vi vengono destinati” che ha aperto la porta all’“avanzata strategica” della Cina.^[13] Le politiche e i fondi europei hanno effettivamente contribuito poco al miglioramento delle infrastrutture regionali negli ultimi decenni Inoltre, il meccanismo di selezione dei progetti meritevoli di fondi europei tende a favorire in maniera considerevole i paesi dell’Europa occidentale rispetto a quelli dell’Europa centrale e orientale.^[14] A ciò si aggiunge la preferenza della UE per il mantenimento della stabilità: gli sforzi profusi per controllare dispute territoriali e tensioni etniche hanno distolto energie da più ambiziosi disegni di integrazione della regione.^[15] Proprio per questo la UE è vista da alcuni come un ostacolo più che come parte della soluzione.^[16] Anche qualora le recenti dichiarazioni dei funzionari europei riflettano effettiva volontà politica da parte di Bruxelles, occorrerà comunque attendere anni perché i progetti annunciati siano effettivamente realizzati. Il completamento della Regional Economic Area, ad esempio, è previsto non prima del 2023. Quella attuale è dunque una finestra di opportunità in cui i paesi della regione possono tentare di negoziare il rafforzamento della cooperazione con la Cina in modi che non precludano il proprio adeguamento alle regole europee.
In conclusione, pur in presenza di varie incognite, il ruolo dell’UE nell’influenzare le relazioni fra Cina e Balcani rimarrà decisivo, indipendentemente dall’atteggiamento dei media e dalle percezioni dell’opinione pubblica. I governi balcanici si trovano a interagire con due interlocutori che esprimo approcci molto differenti, che – nel caso di un ulteriore irrigidimento da parte europea – potrebbero divenire del tutto incompatibili. Sta ai leader della regione trovare formule per evitare che la competizione si trasformi in un gioco a somma zero, prima di essere costretti a scegliere da che parte stare.

Traduzione dall’inglese a cura di Andrea Ghiselli

 

 

^[1] Ryan Heath e Andrew Gray, “Beware Chinese Trojan horses in the Balkans, EU warns”, POLITICO Europe, 27 luglio 2018, disponibile all’Url https://www.politico.eu/article/johannes-hahn-beware-chinese-trojan-horses-in-the-balkans-eu-warns-enlargement-politico-podcast/.

^[2] Si vedano ad esempio: Michal Makocki, “China in the Balkans: the battle of principles”, Clingendael Spectator 7 (2017), disponibile all’Url https://spectator.clingendael.org/pub/2017/4/china-in-the-balkans/; Vesko Garčević, “China’s stealthy advance in Balkans should worry EU”, Center for Euro-Atlantic Studies (inizialmente pubblicato da Balkan Insights), 12 gennaio 2018, disponibile all’Url https://www.ceas-serbia.org/en/external/6809-china-s-stealthy-advance-in-balkans-should-worry-eu.

^[3] Si vedano ad esempio: Wendi Wu, “China could be using ‘divide and rule’ tactics to gain influence in Europe”, South China Morning Post, 2 marzo 2018, disponibile all’Url http://uk.businessinsider.com/china-could-be-using-divide-and-rule-tactics-to-gain-influence-in-europe-2018-3?IR=T.

^[4] Georgi Gotev, “EU unable to adopt statement upholding South China Sea ruling”, Euracitv, 14 luglio 2016, disponibile all’Url https://www.euractiv.com/section/global-europe/news/eu-unable-to-adopt-statement-upholding-south-china-sea-ruling/.

^[5] Si vedano: “China, CEE countries eye land-sea express passage”, Xinhua, 18 dicembre 2014, disponibile all’Url http://english.gov.cn/premier/news/2014/12/18/content_281475025689786.htm; “Macedonia, Serbia, Hungary, China sign customs cooperation agreement”, Government of Republic of Macedonia, 17 dicembre 2014, accessibile all’Url http://vlada.mk/?q=node/9873&ln=en-gb.

^[6] Keegan Elmer, “Is China’s investment in infrastructure projects driving Western Balkan nations into debt?”, South China Morning Post, 22 maggio 2018, disponibile all’Url https://www.scmp.com/news/china/diplomacy-defence/article/2147293/chinas-investment-infrastructure-projects-driving; Michal Makocki e Zoran Nechev, “Balkan Corruption: the China Connection”, European Union Institute for Security Studies, 22 luglio 2017, disponibile all’Url https://www.iss.europa.eu/sites/default/files/EUISSFiles/Alert%2022%20Balkans.pdf.

^[7] Servizio europeo per l’azione esterna, “A credible enlargement perspective for an enhanced EU engagement with the Western Balkans”, 12 febbraio 2018, disponibile all’Url https://eeas.europa.eu/regions/western-balkans/39711/credible-enlargement-perspective-and-enhanced-eu-engagement-western-balkans_en.

^[8] Commissione europea, “EU-Western Balkcan – Boosting Connectivity”, maggio 2018, disponibile all’Url https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-political/files/boosting-connectivity_en.pdf.

^[9] Wang Wawa, “China, the Western Balkans and the EU: can three tango?”, Euractiv, 17 maggio 2018, disponibile all’Url https://www.euractiv.com/section/energy/opinion/china-the-western-balkans-and-the-eu-can-three-tango/.

^[10] Commissione Europea, “Remarks by Commissioner Johannes Hahn at the informal meeting of Western Balkans leaders in Durrës”, 27 agosto 2018, accessibile all’Url https://ec.europa.eu/commission/commissioners/2014-2019/hahn/announcements/remarks-commissioner-johannes-hahn-informal-meeting-western-balkans-leaders-durres_en.

^[11] Hu Yongqi, “Premier Li: China-CEEC cooperation in line with EU interests”, China Daily, 7 giugno 2018, disponibile all’Url http://www.chinadaily.com.cn/a/201807/07/WS5b40c646a3103349141e15a4.html.

^[12] Ministero degli esteri della Repubblica popolare cinese, “The Sofia guidelines for cooperation between China and Central and Eastern European countries”, 9 giugno 2018, disponibile all’Url https://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/zxxx_662805/t1577455.shtml.

^[13] “Ivanov: EU’s failure in the Balkans is used by Russia and China”, European Western Balkans, 5 November 2017, disponibile all’Url https://europeanwesternbalkans.com/2017/11/05/ivanov-eus-failure-balkans-used-russia-china/.

^[14] Xin Chen, “Connectivity in China and Europe: what lessons can be learned” in Afterthoughts: Riga 2016 International Forum of China and Central and Eastern European Countries, a cura di Maris Andzans (Riga: Latvian Institute of International Affairs, 2016), 40-45.

^[15] Vessela Tcherneva, “What Europe can do for the Western Balkans, Commentary”, European Council on Foreign Relations, 13 ottobre 2017, disponibile all’Url  https://www.ecfr.eu/article/commentary_what_europe_can_do_for_the_western_balkans_7238.

^[16] Anastas Vangeli, “The Silk Road in the Balkans: context and prospects”, T.note 19, settembre 2016, accessibile all’Url https://www.twai.it/wp-content/uploads/2016/09/T.note19-Definitiva.pdf.

Published in:

• Cina, Balcani ed Europa centro-orientale: prospettive regionali